佛山增量土地不足与存量土地“沉睡”的矛盾亟待破解

(资料图片)/佛山日报记者王澍摄

　　如何突破土地瓶颈，近年来佛山五区均有探索实践。图为航拍位于顺德勒流的宏宇勒流工业园工业升级改造项目，属拆除重建类工业提升改造项目，是顺德区第一个通过“三旧”改造政策完善历史用地手续的工业升级改造项目。

(资料图片)

　　禅城区“三旧”改造项目佛山泛家居电商创意园，这块土地完成了从旧厂房到泛家居电商创意园的华丽蝶变。

　　土地资源是一个地方经济社会发展的保障，高效集约用地已经成为全社会的共识。今年7月召开的全省土地管理专题会议指出，土地是经济社会得以持续发展的宝贵资源，必须十分珍惜和合理利用。前日，我市召开了土地管理暨城市更新工作动员会，这是进一步深入推进城市更新和高质量发展的一次顶层设计和系统部署。

　　作为全国制造业大市，佛山正着力推动经济高质量发展，提出向“世界科技+佛山制造+全球市场”迈进的总目标。而不论是招引优质大项目支撑经济发展，还是建设现代化城市，都离不开土地资源保障。

　　然而，佛山目前的土地资源状况不容乐观。一方面，佛山土地开发强度高达38.18%，超过30%的地区土地开发强度警戒线水平，依赖增量开发的土地发展模式难以为继。另一方面，占据全市工业用地80%的村级工业园用地效率低下，“三旧”改造还有“硬骨头”要啃。

　　一方面是经济社会发展呼唤土地资源保障，另一方面是土地资源瓶颈难破，佛山的土地经，该怎么念?

　　增量开发的发展模式难以为继

　　佛山现有存量用地规模巨大且破碎，土地资源紧缺的矛盾日益凸显。

　　“土地碎片化、土地瓶颈是目前招商引资、推进重点项目落地遇到的最大瓶颈之一。”在三水区重大项目办组织的一次重点项目推进会上，不少项目负责部门提出了土地问题。

　　今年4月初，禅城区组织各部门负责人到大富村、村尾村工业园考察“三旧”改造的情况，提出招商引资要向“三旧”改造要空间。

　　全市上下对于土地资源的紧缺感受越来越明显。

　　佛山是全国制造业大市，2017年完成工业总产值2.24万亿元，随着一批批项目落户，五区的产业载体迅速饱和，土地资源紧缺的矛盾日益凸显。

　　佛山土地总面积3797平方公里，土地开发强度高达38.18%，超过地区土地开发强度警戒线水平(30%)，也远高于珠三角16.80%的平均土地开发强度。其中禅城区的土地开发强度最高达76%，南海区和顺德区的土地开发强度也超过50%。

　　同时，我省新增建设用地指标分配机制突变。省国土厅分配的用地指标将与各地实施“三旧”改造、农村拆旧复垦及重大项目落地等工作挂钩，以奖励指标形式分配，下达的指标数量比往年明显减少。更为严峻的是，根据年度土地利用变更调查数据，理论上佛山已经没有新增建设用地空间。

　　更为重要的是，在当前生态文明建设的背景下，靠增量开发土地的发展模式将不可持续。

　　中央明确提出要实施重要生态系统保护和修复重大工程，完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作，建立市场化、多元化生态补偿机制，构建国土空间开发保护制度;要根据资源环境承载能力，构建科学合理的城镇化宏观布局。

　　市国土资源和城乡规划局局长杨小晶表示，我市建设用地总量已经突破省确定我市到2020年的规划建设用地规模预期性目标数，土地供需失衡，建设用地总量大，开发强度超出资源环境承载能力。

　　一方面，长期自下而上以村镇为主体的发展模式造成产业用地布局破碎、使用低效、存量规模巨大;另一方面，佛山的产业发展情况跟广州、深圳等其他珠三角地区的情况不一样，主要的任务是要保障未来制造业的用地空间，确保工业立市的根基不动摇。

　　“要协调经济社会发展和土地资源保障，呼唤土地管理模式创新，深刻考验着佛山的城市治理水平。”杨小晶表示。

　　村级工业园产业低端价值低

　　村级工业园还存在土地利用粗放、结构设计建造质量普遍较差、土地流转周期长等问题，目前佛山已定下向村级工业园要“创新空间、生态空间、品质空间”的总目标。

　　村级工业园是佛山工业化初期的历史产物，在很多人的印象中，“村村点火、户户冒烟”是改革开放后佛山的产业历史，农民洗脚上田办厂，草根经济遍地崛起，为佛山经济发展作出了不可或缺的贡献。

　　以南海为例，全区有村级工业园685个，涉及用地17.56万亩，占全区集体建设用地比例高达73%，培育了蒙娜丽莎陶瓷、坚美铝材等知名企业。

　　目前，佛山市现状产业用地面积约495平方公里，占建设用地比例达35%，而且这些用地现状分布十分零散，用地斑块多达22528个，其中园区多达1371个(省级及以上工业园17个，镇级工业园329个，村级工业园1025个)，其余为零散用地。

　　但由于早期乡镇规划管理的缺失、集体土地利用粗放等原因，村级工业园土地利用普遍效率低下，违法建设、安全生产、消防隐患、环境污染等问题突出。“村级工业园问题多，改造难度大。”市国土资源和城乡规划局党组书记、副局长周霞说。

　　据了解，大量村级工业园用地未取得合法权属证明或用地批文，部分用地存在不符合“两规”问题且权属关系复杂。因此，易造成实施项目出现违法用地处理困难，谈判成本高，补偿和土地收益方案难获得共识等问题。

　　在各区，低效工业用地集中了大量五金、纺织、家具等传统制造业企业以及大量仓储用地，企业规模普遍小，产业附加值低，如2017年村级工业园内百万纳税企业的纳税额仅24.28亿元，只占全市百万纳税企业纳税额的10%，产业低端价值低。

　　村级工业园还存在结构设计建造质量普遍较差、土地流转周期长等问题。市国土资源和城乡规划局调研显示，我市70%的村级工业园建设于1995年~2005年期间，建设标准低。近五成土地剩余租期超过20年，且都经过多轮转租或分租，租用情况复杂，统筹改造难度大。

　　党的十九大提出的推动经济高质量发展的要求，如今的佛山，迎来粤港澳大湾区战略机遇，着力推进经济高质量发展。显然，愈发严峻的村级工业园问题，与佛山未来产业和城市发展的目标都不相适应。

　　《佛山市村级工业园整治提升实施方案(2018—2020年)》作为佛山市政府2018年发出的1号文件，将村级工业园整治提升成为全市的中心工作。佛山正朝着向村级工业园要“创新空间、生态空间、品质空间”的总目标，全面启动全市村级工业园及零散用地的整治提升工作。

　　周霞表示，通过拆除重建和综合整治，形成一批高品质创新产业园区载体，增强对先进制造业和高新技术企业吸引力;　推动复垦复绿，促进佛山市自然生态文明建设;　通过城市更新功能改变，建设一批新配套、新地标。

　　沉睡的“三旧”土地何时醒?

　　经过前期的“三旧”改造，易改造项目大部分已实施，剩下多为“硬骨头”项目，效果不明显、难度加大、改造推进活力不足。

　　佛山经过几十年的改革发展，制造业高度发达，工业化高速发展，但发展中形成的“自下而上”模式，对城市形象、城市环境的升级造成了制约。同时，城市形态与产业业态犬牙交错，部分低端业态占用了大量土地空间。

　　为了节约和集约利用土地，加大存量用地挖潜力度，佛山于2007年在全国率先开展“三旧”改造，探索节约集约用地新路子。随着城市对人才需求的加大，以及市民对城市的要求提高，在原有工作的基础上，2012年佛山开启了声势浩大的城市升级行动计划，2017年更进一步启动城市治理行动计划。

　　据统计，全市“三旧”改造纳入标图建库的面积约380.23平方公里，约占全市建设用地的26%，截至2018年5月底，累计启动项目1516个，开展改造面积82.75平方公里，占全部应改造面积的21.8%。

　　其中禅城区已启动项目282个，改造面积20.16平方公里;南海区已启动项目740个，改造面积32.12平方公里;顺德区已启动项目293个，改造面积14.81平方公里;　高明区已启动项目138个，改造面积11.24平方公里;三水区已启动项目63个，改造面积4.42平方公里。

　　如今，在“三旧”改造经验越发成熟之际，佛山需要思考更多问题：村级工业园改造如何与城市更新协调并进?如何界定项目是否适用于拆除重建、综合整治、功能改变等更新类别?如何推动从单个项目的改造到形成规划体系?

　　市国土规划局制定的《佛山市人民政府关于深入推进城市更新(“三旧”改造)工作的实施意见》，通过加强市级统筹，建立全市统一的政策、规划、管理体系，城市更新(“三旧”改造)的工作重点将更加聚焦在村级工业园整治提升、中心城区城市形态提升以及公益性设施用地的落实和保障方面，同时进一步激发市场活力，启动并加快推进新一轮的城市更新(“三旧”改造)工作。

　　批而未供土地多成难题

　　招商项目在选址时，优先选址批而未供土地，确需在批而未供土地外选址的，应作出合理说明后，再安排新增建设用地报批。

　　批而未供土地多，这是我市亟待解决的又一土地瓶颈。2007年至2017年，佛山共获批建设用地141.84平方公里(不含交通基础设施等单独选址用地)，尚有51.42平方公里土地未办理供地手续，其中禅城区5.1平方公里(含3.5平方公里已批计划但未上报实施方案的土地)、南海区14.33平方公里(含3.7平方公里已批计划但未上报实施方案的土地)、顺德区15.79平方公里(含2.9平方公里已批计划但未上报实施方案的土地)、高明区6.79平方公里、三水区6.89平方公里。

　　有效利用数据库，佛山正在积极盘活批而未供土地。周霞介绍，市国土资源和城乡规划局正在加快建立批而未供土地台账及图形数据库，梳理批而未供总数，分析土地整理情况，研究批而未供原因，建立图形数据库，促使批而未供数据形象化、平面化、直观化。批而未供数据库与招商部门共享。

　　猛药去疴，方能治根本。如今，佛山逐步建立完善批而未供土地清理盘活机制。“首先，对于供地率未达到60%的区，暂停除省重点以上项目、民生工程及保障性住房安居工程外的建设用地报批审批(包括增减挂钩审批);其次，结合佛山用地需求旺盛的实际，可适度提高供地率考核要求，每年递增5%的供地率考核要求，直至近五年供地率不低于80%;”周霞说，再次，建立招商引资项目选址与批而未供土地相挂钩制度，要求招商部门在项目选址时优先选址批而未供土地，确需在批而未供土地外选址的，应作出合理说明后，再安排新增建设用地报批(含使用地券的报批)。

　　我市正在积极探索推进“地券”做法。记者了解到，佛山地券制度设想可分两大类：一是旧村拆旧复垦，根据省拆旧复垦政策实施，区内不低于省保护价自行收购指标，可挂钩“三类地”公开出让和用地报批;　二是旧村外的拆旧复垦(主要是工矿、村级工业园)，根据城乡建设用地增减挂政策实施，可在区内不低于区保护价交易，可规定指标的用地报批用途，但不能挂钩三类地出让。

　　数读佛山土地资源

　　38.18%

　　佛山市土地总面积3797平方公里，土地开发强度达38.18%。全市现状工业用地规模总量约为495平方公里，占现状建设用地比例为34%，主要集中在南海、顺德两区，其中南海216.37平方公里，顺德136.39平方公里，两区合计占全市工业用地总量的71%。

　　82.75平方公里

　　目前，全市“三旧”改造纳入标图建库的面积约380.23平方公里，约占全市建设用地的26%，截至2018年5月底，累计启动项目1516个，开展改造面积82.75平方公里，占全部应改造面积的21.8%。

　　1025个

　　经前期调查，全市共有村级工业园1025个，面积共207.27平方公里，占佛山总工业用地的42%。划定产业发展保护区349.63平方公里，其中划入产业发展保护区的村级工业园面积共92.4平方公里。

　　他山之石

　　深圳试点开展以综合整治为主的

　　复合式城市更新

　　作为改革开放的前沿阵地，深圳已经成为经济大市、人口大市。但是从土地面积看，深圳仅有1997平方公里，开发强度逼近50%。在经历了奇迹般的“深圳速度”之后，城市空间不足、土地资源严重缺乏等问题凸显。但是深圳通过建章立制、创新政策、规划统筹等，比较成功地解决这个重要课题。

　　2009年以来，深圳先后出台了《深圳城市更新办法》和《深圳城市更新办法实施细则》，形成了城市更新政策的两大核心，并以此为基础构建了政策体系。在实践过程中，深圳建立了城市更新单元规划制度，将其作为直接指导城市更新项目实施的规划依据。城市更新单元规划与法定图则衔接，由城市更新项目的申报单位委托有资质的规划技术单位进行编制，由城市规划委员会下设的专业委员会进行审批，一经审批并公告后，即可作为该片区的法规规划管理依据，与法定图则具有同等效力。

　　深圳鼓励通过综合整治的方式进行更新改造。过去几年，由市、区政府出资，完成了一轮全市城中村的综合整治。2014年以来，深圳又以旧工业区为主要对象，出台允许加建扩建、功能改变和土地延期等激励措施，试点开展以综合整治为主的复合式城市更新。

　　另外，深圳充分发挥市场在土地资源配置的决定性作用。一方面，充分利用广东省“三旧”改造政策，构建起“政府引导、市场运作”的更新模式，原权利主体可自行实施，也可由市场主体单独实施。另一方面，通过制定优惠政策吸引社会资金参与城市更新。

　　通过多措并举，深圳城市更新工作成效显著。2017年，城市更新供应用地261公顷，连续6年供应用地面积超过200公顷。截至2017年，深圳全市累计有93个拆除重建类产业升级项目获得规划审批，更新改造后将提供1760万平方米的产业用房以及产业配套设施。综合整治类城市更新有序开展，深圳在去年完成116万平方米旧工业区综合整治。

　　如今，佛山正站在高质量发展和城市转型的历史节点上，面对新时期的土地瓶颈难题，深圳可以作为佛山参考的“样板”，值得学习借鉴。

（来源：佛山日报）